Čínska zahraničná politika je od nástupu Si Ťin-pchinga k moci v roku 2013 postavená na pilieroch ako pragmatizmus či nezasahovanie do vnútorných záležitostí iných krajín, s cieľom pretvoriť medzinárodný poriadok na čínsky obraz. Čína si dlhodobo kladie za cieľ konkurovať liberálnemu svetovému poriadku založenému na pravidlách a medzinárodnom práve. Ponúka preto alternatívny čínsky model založený na inštitúciách ako BRICS, Ázijská infraštruktúrna investičná banka či Nová rozvojová banka. Tieto inštitúcie nepredstavujú úplnú náhradu existujúcich organizácií, ako sú Organizácia spojených národov, Svetová banka alebo Medzinárodný menový fond. Vytvárajú však paralelné finančné a rozvojové mechanizmy, prostredníctvom ktorých môže Peking rozširovať svoj ekonomický a politický vplyv.
Ekonomická diplomacia je pritom kľúčovou stratégiou čínskej zahraničnej politiky s cieľom presadzovať čínske hodnoty a vplyv v krajinách Globálneho juhu a v ďalších častiach sveta. Hoci Čína získava čoraz väčší politický a ekonomický vplyv v Afrike a krajinách juhovýchodnej Ázie, ani európske štáty nie sú výnimkou z tohto trendu. Dôležitými prijímateľmi čínskych investícií sú aj členské krajiny Európskej únie, ako Maďarsko, Nemecko a Francúzsko, či kandidátske krajiny z regiónu západného Balkánu, najmä Srbsko a Čierna Hora. Čínske zahraničné investície a ich negatívny vplyv sa tak stali dôležitou témou diskusií medzi politikmi a tvorcami verejných politík v európskych štátoch a inštitúciách. Dôraz sa pritom kladie na problematiku ich inštitucionálneho rámca a hlavne rozpor medzi deklarovanými a reálnymi cieľmi a stratégiami. Cieľom tejto eseje je preto popísať mechanizmus čínskych zahraničných investícií, ich štruktúru, absenciu podmienok pre prijímajúce štáty či negatívne faktory ako korupcia, nedodržiavanie pracovných a environmentálnych noriem či miestnych nariadení.
Analýza rizík sprevádzajúcich čínske investície
Čínske zahraničné investície sú z ekonomického hľadiska pre miestne ekonomiky v prijímajúcich štátoch prínosom, keďže prinášajú nové ekonomické príležitosti, prispievajú k budovaniu infraštruktúry a nových priemyselných či dopravných kapacít. Ich vplyv na zamestnanosť je v oblasti infraštruktúry každopádne menej priamočiary, keďže čínske firmy využívajú na stavbu infraštruktúrnych projektov najčastejšie vlastnú pracovnú silu. Čínske investičné projekty však predstavujú viaceré riziká – pre národnú bezpečnosť a politické záujmy prijímajúceho štátu, vlastníctvo strategickej a kritickej infraštruktúry, ako sú prístavy alebo letiská, ale aj riziko nadmerného zadlžovania, teda takzvanej „dlhovej pasce“. Termín dlhová pasca poukazuje na proces, keď dlžník, ktorým je najčastejšie ekonomicky menej rozvinutá krajina Globálneho juhu, nedokáže splácať svoje pohľadávky voči Číne.
Nahromadené úvery a neschopnosť splácať môžu následne viesť k prevzatiu štátnych aktív a kritickej infraštruktúry Čínou. To predstavuje strategické riziko pre hostiteľskú krajinu, keďže vedie k výraznej politickej a ekonomickej závislosti od Pekingu. Najčastejšie citovanými príkladmi čínskej dlhovej pasce vo svete sú krajiny ako Srí Lanka, Pakistan, Etiópia, no aj Čierna Hora, ktorá sa kvôli neschopnosti splácať čínske pôžičky na výstavbu diaľnice dostala do výrazných fiškálnych problémov. Odborné štúdie zaoberajúce sa čínskymi aktivitami a rozvojovou pomocou poskytovanou predovšetkým africkým a ázijským krajinám tiež poukazujú na absenciu podmienok týkajúcich sa dodržiavania demokratických hodnôt a princípov právneho štátu. Tento jav následne prispieva ku korupcii, oslabovaniu inštitúcií a v niektorých prípadoch aj ku podpore autokratických lídrov, ktorým zahraničné investície pomáhajú udržať sa pri moci.
Štruktúra čínskych investícií od Politbyra k štátnym podnikom
Štruktúra čínskych zahraničných investícií je riadená zhora, hoci za ich konečnú implementáciu zodpovedajú jednotlivé štátom vlastnené firmy. Najvyššie vedenie Komunistickej strany Číny združené v Politbyre pod vedením Si Ťin-pchinga zodpovedá za určovanie všeobecných politických a hospodárskych stratégií. Čínske zahraničné investície sú uskutočňované primárne v rámci iniciatívy Pás a cesta (Belt and Road Initiative). Táto ekonomická a rozvojová iniciatíva vznikla v roku 2013 na návrh prezidenta Si Ťin-pchinga s cieľom podporiť globálny udržateľný rozvoj a prepojenie troch kontinentov – Ázie, Európy a Afriky. Do roku 2022 pritom stihla čínska vláda v rámci iniciatívy Pás a cesta podpísať viac ako 200 partnerských dohôd súvisiacich so 149 štátmi a 32 medzivládnymi organizáciami. Tieto všeobecné politické stratégie sú následne zhmotnené do konkrétnych politík prostredníctvom Ministerstva zahraničných vecí a Ministerstva obchodu. Ďalšou významnou inštitúciou zodpovednou za zahraničné investície je Národná komisia pre rozvoj a reformy. Komisia je hlavným orgánom zodpovedným za investície do infraštruktúry, pričom má tiež za úlohu schvaľovať veľké investičné projekty v hodnote presahujúcej 100 miliónov amerických dolárov.
Na úplnom konci štruktúry čínskych investícií stoja štátne podniky, ktoré sú zodpovedné za vykonanie jednotlivých projektov. Mohlo by sa zdať, že čínsky systém je centralizovaný a štátne podniky sú pod priamou politickou kontrolou. Štátne podniky však predstavujú významných aktérov čínskeho vnútropolitického prostredia so silnou vyjednávacou pozíciou a istou mierou nezávislosti. Vyplýva to zo skutočnosti, že zohrávajú kľúčovú úlohu v čínskej ekonomickej diplomacii a ich činnosť prináša vláde značné príjmy. Najdôležitejšími podnikmi pre infraštruktúrne projekty sú Čínska štátna stavebná inžinierska korporácia, Čínska dopravná stavebná spoločnosť, Čínska železničná stavebná korporácia či Čínska energetická inžinierska korporácia.
Konkurencia medzi štátnymi podnikmi a riziko korupcie
Medzi týmito podnikmi je však prítomná výrazná konkurencia pri získavaní investičných zákaziek. Konkurencia medzi čínskymi štátnymi podnikmi preto vedie k intenzívnejšiemu lobovaniu voči čínskym ministerstvám, Exportno-importnej banke Číny a predovšetkým voči zahraničným vládam s cieľom získať zákazky. Lobovanie čínskych spoločností voči zahraničným vládam môže predstavovať významné riziko, keďže môže zvyšovať korupčné riziká. Tento proces súvisí s internacionalizáciou čínskych investícií v štátoch s výrazne odlišným inštitucionálnym a politickým prostredím. Čínske podniky preto vyhľadávajú inštitucionálnu podporu u hostiteľskej vlády, aby tieto nedostatky vyvážili. Korupcia môže motivovať zahraničné vlády vyhlasovať netransparentné verejné obstarávania prispôsobené na mieru konkrétnym čínskym spoločnostiam, bez účasti iných domácich či zahraničných firiem. Je dôležité tiež vziať do úvahy nesúlad medzi cieľmi čínskej vlády a štátnych podnikov.
Hlavným cieľom vlády je napĺňanie politických a ekonomických priorít stanovených najvyšším vedením krajiny a budovanie kvalitných diplomatických vzťahov so zahraničnými vládami. Naopak, štátne podniky sú motivované predovšetkým efektívnosťou a dosahovaním zisku, pričom sa usilujú dokončiť projekty v čo najkratšom čase. Dôraz na čo najrýchlejšie dokončenie infraštruktúrnych projektov zo strany čínskych podnikov môže zároveň viesť k porušovaniu environmentálnych a pracovnoprávnych noriem ako aj k nižšej konečnej kvalite realizovaných projektov. To následne môže prispievať k negatívnemu vnímaniu čínskych investícií v zahraničí.
Negatívne externality
Väčšina expertov sa tiež zhoduje, že čínske zahraničné investície môžu byť sprevádzané negatívnymi externalitami, ktoré sú v rozpore s demokratickými hodnotami, zásadami právneho štátu či dobrej správy veci verejných. Toto tvrdenie je postavené na prípadoch, keď čínske investície viedli k zvýhodňovaniu čínskych štátnych podnikoch vo verejných obstarávaniach či tendroch, nedostatku transparentnosti, rozšírenej korupcii či porušovaniu vlastníckych práv. Európsky parlament vo svojej správe z roku 2022 tiež poukazuje na riziko porušovania ľudských práv, nadmernú environmentálnu záťaž či podporu autoritatívnych a nedemokratických foriem vládnutia. Peking sa totiž vo viacerých prezentoval ako „benevolentný strategický investor“, ktorý nezasahuje do vnútorných záležitostí hostiteľského štátu, nevyžaduje plnenie žiadnych podmienok viazaných na demokraciu a právny štát v prijímajúcej krajine a je tolerantný ku korupcii a porušovaniu pracovnoprávnych nariadení.
Alternatívny model rozvoja bez podmienok
Absencia podmienok spojených s čínskymi investíciami v porovnaní so západným modelom ekonomického rozvoja je dlhodobým rizikom, na ktoré upozorňujú medzinárodné organizácie či tvorcovia verejných politík. Priame zahraničné investície bez podmienok v oblastiach ako dodržiavanie ľudských práv, právny štát či fiškálna zodpovednosť majú politický vplyv na politiku a správu vecí verejných v prijímajúcom štáte. V tomto kontexte sú tri faktory vnímané ako potenciálne hrozby pre prijímajúci štát. Ide o štátne vlastníctvo čínskych podnikov, pri ktorých je miera ideologického a politického vplyvu čínskej vlády na ich aktivity veľmi silná. Ďalším dôležitým faktorom je snaha Pekingu zasahovať do domáceho politického prostredia a snaha oslabovať či priamo meniť domáci právny a regulačný rámec. Tretím faktorom je prítomnosť takzvaných „implicitných podmienok“ sprevádzajúcich čínske investície, medzi ktoré patrí napríklad znižovanie štandardov v oblasti ochrany životného prostredia a pracovnoprávnych predpisov.
Tieto faktory môžu preto viesť k nižšiemu hospodárskemu rastu a zhoršeniu kvality verejnej správy v prijímajúcich krajinách. Tento predpoklad vychádza z konceptu takzvaného „šanghajského efektu“, ktorý opisuje dôsledky rastúcej hospodárskej spolupráce s Čínou v krajinách prechádzajúcich ekonomickou transformáciou. Šanghajský efekt implikuje, že prílev čínskych investícií do krajín Globálneho juhu môže oslabovať regulačný rámec a princípy dobrej správy vecí verejných, a to najmä v oblastiach environmentálnej politiky, pracovného práva a verejného obstarávania. Podmienky Svetovej banky, Európskej únie či iných západných organizácií v týchto oblastiach sú pritom výrazne prísnejšie a hlavne naviazané na plnenie kritérií v oblasti ľudských práv či právneho štátu. Prílev čínskych investícií tak môže mať negatívny vplyv na domáce inštitúcie a viesť vlády prijímajúcich štátov k vedomému prehliadaniu porušovania noriem a štandardov. Táto situácia nastáva predovšetkým pri čínskych infraštruktúrnych projektoch, kde štátne podniky často využívajú vlastnú pracovnú silu, pričom dochádza k porušovaniu domácich pracovnoprávnych predpisov.
Podmienky „made in China“
Vyššie popísaná čínska politika nezasahovania do vnútorných záležitostí štátov a financovania projektov bez požiadaviek na dodržiavanie princípov dobrej správy vecí verejných však neznamená, že čínske projekty neobsahujú žiadne podmienky pre prijímajúce štáty. Čínske investície sú sprevádzané tromi kategóriami podmienok – politickými, zakotvenými (embedded) a kombinovanými (cross-conditionality). Kľúčovou politickou podmienkou pre prijímajúce štáty je uznanie politiky „jednej Číny“ a nadviazanie diplomatických vzťahov s Čínou. Naopak, Svetová banka, Európska únia či Rozvojový program Spojených národov podmieňujú ekonomickú spoluprácu dodržiavaním demokratických princípov a ľudských práv. Implicitné podmienky sa netýkajú hospodárskej politiky ani fiškálnej disciplíny prijímajúceho štátu, ako je to bežné pri západných finančných inštitúciách. Tie totiž vyžadujú plnenie podmienok ako garantovanie vlastníckych práv, boj s korupciou či udržateľnosť verejných financií. Čínsky model namiesto toho požaduje dodržiavanie podmienok stanovených čínskymi investormi, ako je využívanie čínskych dodávateľov a subdodávateľov, zamestnávanie čínskej pracovnej sily a manažmentu či používanie čínskych technológií. Kombinované podmienky vychádzajú najmä z ekonomických záujmov čínskych investorov požadujúcich včasné splácanie poskytnutých úverov. Západné finančné inštitúcie však okrem riadneho splácania úverov spravidla vyžadujú aj fiškálnu stabilizáciu ekonomiky a realizáciu ekonomických reforiem.
Záver
Čínske zahraničné investície je možné vnímať optikou medzinárodnej politickej ekonómie a geoekonomiky. Peking investuje do strategických oblastí infraštruktúry, ako sú prístavy, letiská, bane či elektrárne s cieľom zabezpečiť si dlhodobý politický a diplomatický vplyv v geopoliticky kľúčových oblastiach, ako je juhovýchodná Ázia alebo subsaharská Afrika. Čína preto ponúka alternatívny model ekonomického rozvoja založený na „inkluzívnej“ forme globalizácie, pragmatizme a nezasahovaní do vnútorných záležitostí prijímajúcich štátov. Pre pochopenie tohto ekonomického modelu je preto dôležité zohľadniť štruktúru čínskych investícií s Politbyrom stanovujúcim politické a ideologické ciele a štátnymi podnikmi zodpovednými za ich konečnú implementáciu. Hoci čínske investície prinášajú potrebné finančné prostriedky a infraštruktúry, do úvahy je potrebné vziať aj negatívne externality, ktoré ich sprevádzajú. Medzi nich patria korupcia, riziko dlhovej pasce, netransparentné verejné obstarávania, nedodržiavanie environmentálnych a pracovnoprávnych regulácií či podpora nedemokratických foriem vládnutia. A tak hoci čínske investície môžu byť z krátkodobého hľadiska lákavou alternatívnou hlavne pre autokratických lídrov, keďže od nich nevyžadujú dodržiavanie ľudských práv či ekonomické reformy, z dlhodobého hľadiska môžu pripomínať známu faustovskú dohodu.
Zoznam použitých zdrojov
- Bieber, F. & Tzifakis, N. (2020). Introduction: the influence of external actors in the Western Balkan. In: The Western Balkans in the World; Linkages and Relations with Non-Western Countries. Routledge. https://www.taylorfrancis.com/books/edit/10.4324/9780429243349/western-balkans-world-florian-bieber-nikolaos-tzifakis
- Brautigam, D. (2011). The dragon’s gift: the real story of China in Africa. Oxford University Press., Chapter 11: Rogue Donor? Myths and Realities
- Dreher, A., et. al. (2022). Banking on Beijing: The aims and impacts of China’s overseas development program. Cambridge University Press.
- Duan, C., Zhou, Y., Shen, D., Lin, S., Gong, W., Popp, J., & Oláh, J. (2021). The Misunderstanding of China’s Investment, and a Clarification: “Faustian Bargain” or “Good Bargain”? On the OFDI Data of Central and Eastern Europe. Sustainability, 13(18)https://doi.org/10.3390/su131810281
- Hameiri, S. & Lee J. (2018). China challenges global governance? Chinese international development finance and the AIIB. International Affairs 94, no. 3 (2018). https://www.jstor.org/stable/48767846
- Jüris, F. (2023). Security implications of China-owned critical infrastructure in the EuropeanUnion. https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EXPO_IDA(2023)702592
- Kaleji, V. (2024). China & Debt-Trap Diplomacy in Central Asia. https://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/13823-chinas-debt-trap-diplomacy-in-central-asia.html
- Knoerich, J. (2024). The Political Dimensions of Chinese Outward FDI and Their Implications for the Liberal International Order. In I. Roy, J. Eckhardt, D. Stroikos, & S. Davidescu (Eds.), Rising Power, Limited Influence: The Politics of Chinese Investments in Europe and the Liberal International Order. Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/oso/9780192887115.003.0010
- Krstinovska et al. (2023). China’s Influence on the Western Balkans’ EU Accession Process: Synergies and Obstacles. Wilfried Martens Centre & Konrad-Adenauer-Stiftung.https://www.martenscentre.eu/wp content/uploads/2023/10/Chinas-Influence-on-the-Western-Balkans-EU-Accession-Process-Synergies-and-Obstacles.pdf
- Le Corre, P. (2018). Le Corre On Chinese Investment and Influence in Europe. Carnegie Endowment for International Peace. https://carnegieendowment.org/posts/2018/05/on-chinese-investment-and-influence-in-europe?lang=en
- Lu, J., Liu, X., Wright, M., & Filatotchev, I. (2014). International experience and FDI location choices of Chinese firms: The moderating effects of home country government support and host country institutions. Journal of International Business Studies, 45(4).https://doi.org/10.1057/jibs.2013.68
- Mattlin, M., & Nojonen, M. (2015). Conditionality and Path Dependence in Chinese Lending. Journal of Contemporary China, 24(94), https://doi.org/10.1080/10670564.2014.978154
- Stanicek, B. & Tarpova, S. (2022) China’s Strategic Interests in the Western Balkans. European Parliamentary Research Service. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/733558/EPRS_BRI(2022)73 3558_EN.pdf
